Un programme pour le changement

Le Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications a entrepris le premier examen exhaustif de la réglementation et de la politique canadienne de télécommunication en plus de 30 ans. Dans le rapport qu'il présente, le Groupe d'étude demande que soit effectuée une réforme à grande échelle de la politique nationale de télécommunication et des moyens de réglementation qui ont servi à la mettre en œuvre. Les recommandations du Groupe d'étude visent à transformer la réglementation de l'industrie et de l'infrastructure des télécommunications clés du Canada. Les transformations consistent à :

• revitaliser le rôle de l'élaboration de la politique dans le secteur des télécommunications (voir les chapitres 2 et 9 en particulier);
• réformer le cadre réglementaire en remplaçant le cadre législatif traditionnel hérité de la réglementation sur les chemins de fer et les services publics par un cadre qui se fonde sur le libre jeu du marché, dans la mesure du possible, pour réaliser les objectifs de la politique de télécommunication et qui introduit de nouvelles mesures de protection contre les agissements anticoncurrentiels se rapprochant étroitement de celles utilisées dans la législation et la politique générales en matière de concurrence (voir les chapitres 3 et 4);
• mieux cibler la réglementation technique afin d'en améliorer l'efficacité, ainsi que la réglementation sociale en vue de promouvoir les intérêts des consommateurs sur les marchés des télécommunications concurrentiels et de plus en plus dynamiques d'aujourd'hui (voir les chapitres 5 et 6);
• promouvoir l'utilisation des technologies de l'information et des communications (TIC) de réseaux en vue d'accroître la productivité à l'échelle de l'économie, d'améliorer les services publics et de faire en sorte que les Canadiens demeurent au rang des habitants les plus « branchés » de la planète (voir les chapitres 7 et 8);
• harmoniser, simplifier et moderniser les institutions réglementaires et leurs fonctions dans le secteur des télécommunications (voir le chapitre 9).

Les recommandations du Groupe d'étude visent à réaliser ces réformes. Ces recommandations découlent des longues consultations qui ont été effectuées auprès de Canadiens, d'intervenants du secteur des télécommunications, ainsi que de spécialistes, de décideurs et d'organismes de réglementation tant canadiens qu'internationaux. Le Groupe d'étude a été impressionné par le niveau de réflexion et de profondeur des mémoires qu'il a reçus, de même que par la bonne volonté qui les accompagnait. Il formule ses recommandations au gouvernement dans l'espoir que celui-ci amorcera un processus visant à améliorer la politique canadienne de télécommunication et, au bout du compte, à augmenter la performance du secteur des télécommunications ainsi que les avantages que ce dernier apporte à l'ensemble de la population canadienne.

Selon le Groupe d'étude, la mise en place d'un programme de réforme des télécommunications revêt une certaine urgence. Bien que les politiques réglementaires et le cadre législatif du Canada aient bien servi dans le passé, les temps ont définitivement changé. Tel que le rapport l'indique, l'industrie des télécommunications a subi des transformations. Cette industrie qui était caractérisée par une série de fournisseurs monopolistiques de services téléphoniques de base et de câblodistribution est devenue une industrie hautement concurrentielle qui bâtit des plateformes utilisant le protocole Internet (IP) afin de déployer une variété de services filaires et sans fil de pointe en constante évolution.

D'autres pays ont établi de nouveaux cadres juridiques et réglementaires qui s'harmonisent beaucoup mieux avec les réalités concurrentielles du marché mondial des télécommunications et avec le développement et la mise en œuvre très rapides des nouvelles technologies. Le régime actuel du Canada devient une exception à la règle en regard des régimes de ses principaux partenaires commerciaux. Étant donné que les télécommunications ne cessent de prendre de l'ampleur à titre d'instrument d'habilitation de la prospérité économique et sociale, le Canada doit s'assurer que son cadre de politique et de réglementation favorise, au lieu de freiner, l'atteinte de ses objectifs sociaux et économiques.

Une mise en place complète des recommandations du Groupe d'étude nécessitera des modifications aux lois canadiennes sur les télécommunications. Le Groupe d'étude reconnaît que le processus législatif n'est pas rapide et qu'une grande attention doit être portée lors de l'ébauche des modifications au cadre législatif actuel et lors des discussions subséquentes en Chambre.

L'urgence de la réforme, d'une part, et les contraintes de temps imposées par le processus législatif, d'autre part, ont amené le Groupe d'étude à envisager des étapes qui pourraient se dérouler dans le contexte du cadre legislatif actuel, avant les modifications législatives, afin d'amorcer le processus de la réforme plus tôt.

Le gouvernement dispose d'un certain nombre d'outils pour amorcer le processus de réforme. La promulgation d'une nouvelle législation est certes essentielle aux réformes institutionnelles recommandées par le Groupe d'étude ainsi qu'à la modification de certaines dispositions de la Loi sur les télécommunications, mais d'autres recommandations peuvent être mises en place sans législation. Certaines réformes peuvent être instaurées par décret ou sur recommandation ministérielle, par exemple des changements aux programmes gouvernementaux et aux méthodes de dotation en ressources humaines, la coordination des travaux de différents organismes gouvernementaux, et l'établissement de groupes de travail afin de faire progresser les travaux sur les questions que le Groupe d'étude recommande d'examiner plus en profondeur. Certaines réformes peuvent aussi être mises en place en demandant au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) de signaler certaines situations, conformément à l'article 14 de la Loi sur les télécommunications, ou en émettant des directives de politique, conformément à l'article 8 de la Loi.

Afin de fournir à l'industrie des télécommunications, aux organismes de réglementation et aux autres intervenants du secteur des télécommunications une vision claire de la direction que le gouvernement a l'intention de prendre, le Groupe d'étude recommande que le gouvernement publie une réponse à son rapport, qu'il annonce la stratégie générale qu'il prévoit adopter dans le secteur des télécommunications et qu'il fasse connaître le plan d'action dont il entend se servir pour mettre en place les recommandations formulées par le Groupe d'étude.

Le Groupe d'étude est d'avis que la réponse du gouvernement ainsi que les annonces stratégiques connexes auront une grande incidence sur le processus de la réforme, tant au sein du CRTC que dans l'industrie. En outre, elles pourront servir à aviser l'industrie et les investisseurs des changements qui seront apportés dans le régime réglementaire en vue d'encourager l'investissement dans de nouvelles technologies et infrastructures.

Une telle utilisation du processus d'élaboration de politique du gouvernement est totalement conforme aux recommandations formulées au chapitre 9 du présent rapport, qui visent à établir la prépondérance de la politique gouvernementale pour orienter l'élaboration du cadre réglementaire et de la réglementation dans le secteur des télécommunications. Tel qu'il a été indiqué au chapitre 9, l'absence d'initiatives gouvernementales en matière de politique au cours des dernières décennies a forcé le CRTC à intervenir et à devenir le responsable de facto de l'élaboration de politiques dans le secteur des télécommunications. En faisant une annonce stratégique claire en réponse au rapport du Groupe d'étude, le gouvernement peut signaler son intention de rétablir la prépondérance du gouvernement dans l'élaboration de politiques pour le secteur des télécommunications. Cette annonce ouvrira la voie aux modifications institutionnelles et législatives, ainsi qu'aux changements subséquents, tout aussi importants, aux façons de réglementer et à la « culture » de réglementation. De plus, une annonce claire de la stratégie gouvernementale peut réduire énormément le délai entre la diffusion du présent rapport et la mise en œuvre de toute réforme fondée sur celui-ci.

Dans cette optique, le Groupe d'étude propose au gouvernement de mettre en place ses recommandations en deux phases. Dans un premier temps, le gouvernement devrait réagir immédiatement aux recommandations qu'il peut mettre en œuvre en vertu de la législation actuelle.

La première phase comporterait plusieurs initiatives distinctes mais connexes :

• un ou plusieurs énoncés de politiques, répondant aux recommandations du rapport qui ne nécessitent pas de changement législatif pour être mis en place, et précisant les engagements du gouvernements à l'égard du secteur des TIC;
• des directives au CRTC, conformément à l'article 8 de la Loi sur les télécommunications, traitant des vastes enjeux en matière de politique dont le gouvernement aimerait que le CRTC commence immédiatement à tenir compte;
• des mesures gouvernementales visant à mettre en place les réformes recommandées au sein du gouvernement lui-même, afin de garantir une cohérence de la « réglementation intelligente » au sein du secteur des télécommunications, et visant à mettre en œuvre de nouveaux programmes dans les domaines des TIC et de la large bande.
• l'établissement de groupes de travail chargés de la mise en œuvre pour amorcer le travail de base détaillé qui contribuera à l'élaboration d'une nouvelle législation et d'autres réformes recommandées dans le rapport;
• une ordonnance en vertu de l'article 14 de la Loi sur les télécommunications, exigeant que le CRTC diffuse des rapports sur les enjeux cernés par le Groupe d'étude dans ses recommandations.

Parallèlement au lancement des initiatives de la première phase, le Groupe d'étude recommande au gouvernement d'amorcer le processus d'élaboration des modifications législatives requises pour mettre en place le reste des recommandations dans la deuxième phase du processus de réforme.

La deuxième phase comporterait une série de modifications législatives aux lois qui régissent le secteur des télécommunications, en particulier la Loi sur les télécommunications, la Loi sur la radiocommunication, la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, la Loi sur la protection civile et la Loi sur la concurrence.

Chacune des deux phases est examinée plus en détail ci-dessous.

Phase 1

Énoncés de politique

Dans une première étape essentielle du processus de réforme, le gouvernement indiquera à l'industrie et aux organismes de réglementation quel est son plan d'action prévu à l'égard des réformes recommandées dans le rapport. Selon le Groupe d'étude, un tel énoncé de la politique gouvernementale devrait inclure la réponse générale du gouvernement au présent rapport et une indication des vastes orientations stratégiques qu'il a l'intention d'adopter en ce qui a trait au secteur des télécommunications. Si l'approche recommandée par le Groupe d'étude pour la réforme de la politique et de la réglementation des télécommunications est adoptée, le gouvernement pourrait diffuser une ou plusieurs déclarations traitant des recommandations du rapport axées sur les politiques. Ces déclarations établiraient l'approche générale à suivre lors de la mise en œuvre des recommandations et serviraient à informer l'industrie, les organismes de réglementation et les investisseurs à l'égard de cette approche.

Directives au CRTC

L'article 8 de la Loi sur les télécommunications permet au gouvernement de donner au CRTC « au chapitre des grandes questions d'orientation en la matière, des instructions d'application générale relativement à la politique canadienne de télécommunication » qui sont décrits à l'article 7 de la Loi. Conformément au paragraphe 47b) de la Loi, le CRTC est tenu d'exercer les pouvoirs et les fonctions que lui confère la Loi sur les télécommunications et en conformité avec de telles directives.

Le pouvoir de prescription de directives de l'article 8 n'est pas sans entraves. Les directives doivent être restreintes quant à leur objet et à leur spécificité. Elles doivent s'en tenir aux « grandes questions d'orientation [...] relativement à la politique canadienne de télécommunication » et être d' « application générale ». Le gouverneur en conseil ne peut se servir du pouvoir de prescription pour modifier les objectifs de la politique canadienne de télécommunication ou d'autres dispositions législatives. Par contre, en accordant au gouverneur en conseil le pouvoir de donner des orientations stratégiques au CRTC, à l'intérieur de ces paramètres, le Parlement a clairement envisagé un rôle pour le gouvernement, celui d'orienter l'organisme de réglementation quant à la façon d'interpréter les objectifs stratégiques énoncés à l'article 7. Ce point de vue est étayé par le libellé de l'article 47 de la Loi.

En examinant dans quelle mesure le pouvoir de prescription peut être utilisé pour mettre en place les recommandations formulées dans le présent rapport, le Groupe d'étude s'est particulièrement concentré sur le paragraphe 7f), qui indique qu'un objectif de la politique canadienne de télécommunication est de « favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire », et le paragraphe 7c), qui définit comme objectif le fait « accroître l'efficacité et la compétitivité, sur les plans national et international, des télécommunications canadiennes ».

La façon dont ces deux objectifs sont interprétés est essentielle pour la mise en place de bon nombre des réformes réglementaires recommandées dans le présent rapport. Le fait que ces objectifs nécessitent une clarification est démontré par la grande attention qu'ils ont reçue lors des consultations publiques du Groupe d'étude et par la grande disparité des interprétations qui en sont faites par les parties prônant des opinions diamétralement opposées sur leur interprétation. Des interprétations conflictuelles similaires sont couramment présentées dans des mémoires soumis dans le cadre des procédures réglementaires du CRTC.

Les deux objectifs ont servi à justifier deux approches opposées, interventionniste ou de laissez-faire, pour appuyer soit la réglementation accrue des infrastructures essentielles ou leur déréglementation, et pour exiger des mesures proactives à la concurrence accrue ou permettre au libre jeu du marché de travailler sans entraves réglementaires. Ces deux objectifs servent aussi de fondement à un débat continu en vue de déterminer si la concurrence est un objectif de politique en soi ou un moyen de réaliser de tels objectifs.

Comme nous l'avons vu aux chapitres 2 et 3, le Groupe d'étude recommande de séparer les objectifs de politique de l'examen des moyens pouvant servir à les réaliser, de se fier davantage au libre jeu du marché comme moyen de réalisation de ces objectifs de politique et de s'appuyer sur la réglementation uniquement lorsqu'il est peu probable que le libre jeu du marché permette d'atteindre un tel objectif en matière de télécommunications dans un délai raisonnable. En outre, le Groupe d'étude recommande une dépendance moindre à l'égard des tarifs de gros prescrits pour les infrastructures essentielles et une utilisation réduite de la réglementation ex ante des prix et des modalités de services au détail des télécommunications.

Le gouvernement peut commencer à mettre en place ces réformes au moyen d'une directive.

Le Groupe d'étude fournit ci-après l'ébauche d'une directive qui, selon lui, pourrait répondre aux exigences de l'article 8 et faire avancer la mise en œuvre d'un certain nombre de recommandations essentielles du présent rapport.

Conformément aux recommandations qu'il a formulées au chapitre 9 du présent rapport, le Groupe d'étude suggère que le texte proposé de toute directive au CRTC soit établi dans un avis public du gouvernement et que le public ait l'occasion de formuler des commentaires à son sujet avant qu'elle ne soit mise en place.

Politiques et programmes du gouvernement

En plus de proposer des réformes aux institutions chargées de la réglementation des télécommunications au Canada ainsi qu'à la législation applicable, le Groupe d'étude recommande une série de réformes destinées à améliorer le comportement du gouvernement dans les secteurs des télécommunications et des TIC. Ces mesures visent notamment à faire en sorte que les politiques et les programmes du gouvernement soient en harmonie avec les principes de la « réglementation intelligente » appliqués à d'autres institutions et que toutes les parties du cadre de politique et de réglementation des télécommunications au Canada soient coordonnées pour atteindre les mêmes objectifs. Le gouvernement a le pouvoir d'entreprendre des réformes dans ces secteurs avant de toucher à la législation qui modifie la structure institutionnelle. Les recommandations suivantes pourraient être entreprises avant la législation :

• les recommandations 2-2, 2-3, 2-4 et 2-5 portant sur les lignes directrices concernant les mesures gouvernementales qui touchent le secteur des télécommunications, et la coordination des travaux des ministères, organismes et programmes du gouvernement d'une manière qui permette de réaliser les objectifs de la politique canadienne des télécommunications;
• la recommandation 5-7 portant sur la disponibilité du spectre pour l'expansion des services à large bande aux régions non desservies du Canada;
• la recommandation 5-11 portant sur un examen des programmes liés aux appareils et au matériel de télécommunications par Industrie Canada;
• les recommandations 7-1, 7-2 et 7-3 portant sur une politique et une stratégie d'adoption nationales des TIC;
• la recommandation 8-4 portant sur l'établissement du programme d'accès à la large bande U-CAN;
• la recommandation 9-1 portant sur l'examen de la Loi sur le ministère de l'Industrie;
• la recommandation 9-2 portant sur le lancement d'un nouveau programme visant à financer la recherche sur les politiques publiques dans les secteurs des télécommunications et des TIC.

Établissement de groupes de travail

Le Groupe d'étude recommande qu'un certain nombre de groupes de travail soient établis pour entreprendre une partie des travaux détaillés requis pour mettre en œuvre ses recommandations. Selon lui, ce travail devrait être amorcé aussitôt que le gouvernement aura décidé de procéder aux réformes et aux initiatives de politique pertinentes. Les recommandations suivantes touchent à la nécessité de mettre sur pied de tels groupes de travail :

• la recommandation 3-15 portant sur la nécessité d'élaborer des lignes directrices pour adapter les principes du droit de la concurrence au secteur des télécommunications (pour qu'elles soient utilisées par le Tribunal de la concurrence en télécommunications et, avant sa création, par le CRTC);
• la recommandation 3-21 portant sur l'élaboration d'une définition des « services essentiels » dans les marchés canadiens des télécommunications actuels;
• la recommandation 5-9 portant sur la nécessité, pour le CRTC et Industrie Canada, de planifier la transition de la gestion et de l'octroi de licence d'utilisation du spectre au CRTC;
• la recommandation 5-9 portant sur un examen, par Industrie Canada, de son programme d'homologation de matériel terminal;
• la recommandation 9-3 b) portant sur la collaboration entre le CRTC, Statistique Canada et Industrie Canada dans le cadre de l'élaboration d'un nouvel ensemble d'exigences d'information pertinente pour leurs besoins respectifs.

Rapports

Le gouvernement pourrait se servir de son autorité, conformément à l'article 14 de la Loi sur les télécommunications, pour exiger que le CRTC réponde aux questions suivantes soulevées dans le présent rapport :

• la recommandation 3-3 portant sur une méthode d'établissement des coûts adéquate pour les services d'accès de gros et les infrastructures essentielles;
• la recommandation 9-3 a) portant sur les rapports continus au sujet de l'état de la concurrence dans les marchés canadiens des télécommunications, et du déploiement et de l'accessibilité d'une infrastructure des télécommunications de pointe;
• la recommandation 9-3 c) portant sur un examen visant à déterminer les données sectorielles additionnelles requises pour mener à bien le mandat du CRTC en matière de réglementation et la meilleure façon de les publier en temps utile.

Phase 2

Tel que mentionné précédemment dans ce chapitre, la deuxième phase comprend l'élaboration et la mise en place des modifications législatives nécessaires à la réalisation des recommandations formulées par le Groupe d'étude.

Maintenir une vision commune de la politique

Le Groupe d'étude est d'avis qu'une approche en deux phases pour mettre en œuvre ses recommandations est la façon la plus pratique d'aller de l'avant. Il est aussi d'avis que les trois questions principales qu'on lui a demandé de traiter, soit le cadre réglementaire canadien, l'adoption des TIC et le déploiement de la large bande, devraient être considérées comme des parties intégrantes dans l'ensemble de la politique de télécommunication du Canada.

Différents types de mesures sont nécessaires pour réaliser les objectifs que le Groupe d'étude recommande dans différents volets de la politique de télécommunication. La réforme du cadre réglementaire exige un changement législatif important, et sa mise en œuvre nécessite un certain temps. Les travaux en vue d'améliorer la connectivité et de promouvoir l'utilisation des TIC, en revanche, peuvent commencer immédiatement par l'entremise du programme U-CAN et sous la direction du ministre de l'Industrie et du Conseil consultatif national sur les TIC qui est proposé.

En élaborant une stratégie de mise en œuvre par étapes selon les directives qu'il a proposées, le Groupe d'étude enjoint le gouvernement de ne pas perdre de vue le fait que celui-ci traite différents aspects de ce qui, aux yeux du Groupe d'étude, devrait être une politique nationale harmonisée des TIC.

Pour brancher les Canadiens et tirer au mieux parti de l'utilisation de TIC de réseaux à l'échelle de l'économie et de la société du pays, le Canada a besoin d'un cadre réglementaire moderne facilitant la croissance d'une industrie des télécommunications saine et concurrentielle, capable de déployer des réseaux de pointe et d'offrir des produits et services innovateurs de qualité égale ou supérieure à ceux qui sont offerts dans d'autres pays. La demande et l'« adoption intelligente » de ces réseaux, de ces produits et de ces services peuvent, à leur tour, en retour être accrues par les politiques et les stratégies visant à promouvoir l'accès aux TIC et leur utilisation efficace.

À l'avenir, le Groupe d'étude pense que le gouvernement fédéral devrait avoir une vision très large de la portée des politiques sur les télécommunications et les TIC connexes et faire en sorte que les objectifs et les principes fondamentaux recommandés dans le présent rapport soient appliqués de façon uniforme dans tous les domaines stratégiques. Ainsi, que l'enjeu porte sur la réforme réglementaire, l'accès à la large bande ou l'adoption des TIC, la politique canadienne de télécommunication devrait viser à maximiser la confiance envers le libre jeu du marché, tout en protégeant les consommateurs et en favorisant l'inclusion sociale grâce à des mesures gouvernementales et réglementaires bien ciblées et neutres sur le plan de la concurrence.

Le maintien d'une telle vision commune permettra d'assurer une politique de télécommunication efficace et coordonnée, qui profitera aux consommateurs et à l'industrie, ainsi qu'aux citoyens et aux collectivités. Ainsi, le Canada pourra reprendre et conserver le rang qu'il occupe en tant que chef de file dans la mise au point et l'utilisation des télécommunications afin d'améliorer son bien-être économique et social.